PEMERINTAHAN DAERAH DILIHAT DARI BEBERAPA ASPEK: KEUANGAN, BIROKRASI, ETIKA  DAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PEMBANGUNAN

Oleh; Wazni

Abstrak

 

Salah satu unsur reformasi adalah tuntutan pemberian otonomi yang luas kepada daerah kabupaten dan kota. Ada beberapa aspek yang perlu diperhatikan pemerintah daerah dalam mengembangkan otonomi tersebut. Pertama, pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah. Kedua, pemerintah daerah perlu mengembangkan birokrasi  yang sehat dan memiliki wawasan dan jiwa wirausaha. Ketiga, prinsip kepatutan dalam pemerintahan yang  tidak terlepas dari kewajiban etika dan moral serta budaya baik antara pemerintah dengan rakyat, antara lembaga/pejabat pemerintahan dengan pihak ketiga. Keempat, partisipasi masyarakat dalam pembangunan sehingga pemerintah daerah mendapat  petunjuk mengenai kebutuhan dan keinginan masyarakat.

 

Keywords:  Pemerintahan daerah, keuangan dan anggaran daerah, birokrasi, etika dan partisipasi masyarakat.

 

 

A. Tuntutan Otonomi Daerah

Krisis ekonomi dan kepercayaan telah membuka jalan untuk melakukan reformasi total di seluruh aspek kehidupan bangsa Indonesia. Tema sentralnya adalah mewujudkan masyarakat madani, terciptanya good governance, dan mengembangkan model pembangunan yang berkeadilan. Di samping itu, reformasi ini telah juga memunculkan sikap keterbukaan dan fleksibilitas sistem politik dan kelembagaan sosial, sehingga mempermudah proses pengembangan dan modernisasi lingkungan legal dan regulasi untuk pembaruan paradigma di berbagai bidang kehidupan.

Salah satu unsur reformasi adalah tuntutan pemberian otonomi yang luas kepada daerah kabupaten dan kota. Tuntutan ini dinilai wajar, paling tidak untuk dua alasan. Pertama, intervensi pemerintah pusat yang terlalu besar di masa lalu telah menimbulkan masalah rendahnya kapabilitas dan efektifitas pemerintah daerah dalam mendorong proses pembangunan dan kehidupan demokrasi di Indonesia. Arahan dan statutory requirement yang terlalu besar dari pemerintah pusat tersebut menyebabkan inisiatif dan prakarsa daerah cenderung mati sehingga pemerintah daerah seringkali menjadikan pemenuhan peraturan sebagai tujuan, bukan sebagai alat untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat.

Besarnya arahan dari pemerintah pusat itu didasarkan pada dua alasan utama, yaitu untuk menjamin stabilitas nasional, dan karena kondisi sumber daya daerah yang dirasa masih relatif lemah. Karena dua alasan ini, sentralisasi otoritas dipandang sebagai prasyarat untuk menciptakan persatuan dan kesatuan nasional serta mendorong pertumbuhan ekonomi. Pada awalnya pandangan ini terbukti benar. Sepanjang tahun 70-an dan 80-an, misalnya, Indonesia mengalami pertumbuhan yang berkelanjutan dan stabilitas politik yang mantap. Namun dalam jangka panjang, sentralisasi seperti itu telah memunculkan masalah rendahnya akuntabilitas, memperlambat pembangunan infrastruktur sosial, rendahnya tingkat pengembalian proyek-proyek publik serta memperlambat pengembangan kelembagaan sosial ekonomi di daerah.

Kedua, tuntutan pemberian otonomi ini juga muncul sebagai jawaban untuk memasuki era new game yang membawa new rules pada semua aspek kehidupan manusia di masa yang akan datang. Di era seperti ini, globalization cascade sudah semakin meluas, pemerintah akan semakin kehilangan kendali pada banyak persoalan, seperti pada perdagangan  internasional, informasi dan ide serta transaksi keuangan. Di masa depan, pemerintah sudah terlalu besar untuk menyelesaikan permasalahan-permasalahan kecil tetapi terlalu kecil untuk dapat menyelesaikan semua masalah yang dihadapi oleh masyarakat.

Untuk menghadapi krisis ekonomi dan kepercayaan serta era new game yang penuh dengan new rules tersebut, dibutuhkan new strategy. Strategi itu adalah penyelenggaraan otonomi daerah. Misi utamanya adalah desentralisasi. Secara teoritis, desentralisasi ini diharapkan akan menghasilkan dua manfaat nyata, yaitu: pertama, mendorong peningkatan partisipasi, prakarsa dan kreatifitas masyarakat dalam pembangunan, serta mendorong pemerataan hasil-hasil pembangunan (keadilan) di seluruh daerah dengan memanfaatkan sumber daya dan potensi yang tersedia di masing-masing daerah. Kedua, memperbaiki alokasi sumber daya produktif melalui pergeseran peran pengambilan keputusan atau kebijakan publik ke tingkat pemerintah yang lebih paling rendah yang memiliki informasi yang paling lengkap. (Mardiasmo, 2004: 3-6)

Pengembangan otonomi pada daerah kabupaten dan kota diselenggarakan dengan memperhatikan prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan serta memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah. Otonomi dilaksanakan dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab kepada pemerintah daerah secara proporsional. Artinya, pelimpahan tanggung jawab akan diikuti oleh pengaturan pembagian dan pemanfaatan dan sumber daya nasional yang berkeadilan serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam pembangunan dan perkembangan otonomi daerah pada era globalisasi adalah:

  1. Adanya transformasi kehidupan, seperti dari masyarakat industri menjadi masyarakat informasi.
  2. Ekonomi nasional menjadi ekonomi dunia. Dinamika ekonomi nasional sangat erat terkait dengan gerak ekonomi negara lain. 
  3. Lembaga bantuan menjadi lembaga penolong dirinya sendiri
  4. Demokrasi perwakilan menjadi demokrasi partisipasi.
  5. Susunan hirarki organisasi menjadi jaringan kerja

            Kecenderungan tersebut telah menggejala pada masyarakat Indonesia, seperti pengaruh negatif dari masyarakat informatif yaitu meluasnya sikap konsumerisme dan tersingkirnya nilai budaya lokal. Menurunnya nilai rupiah terhadap nilai uang negara lain (khususnya dolar AS) yang menyebabkan kegiatan ekonomi masyarakat menjadi terpengaruh.

            Selain itu, kelembagaan-kelembagaan pun terpengaruh. Kelembagaan pemerintahan dan kelembagaan kepentingan masyarakat yang lain tidak lagi sepenuhnya dapat melayani kebutuhan masyarakat, tetapi menjadi lembaga yang menyebabkan individunya menolong diri sendiri. Lembaga hanya berfungsi sebagai fasilitator. Individunya yang lebih aktif. Tuntutan partisipasi masyarakat terhadap kebijakan publik semakin kuat sehingga apabila tidak diikutsertakan sering menimbulkan konflik.

            Keterkaitan individu selain sebagai warga negara yang melekat hak asasi manusia kepadanya, terkait juga dengan masyarakat di negara-negara lain akan melahirkan masyarakat internasional. Akibatnya terjadi individualisasi, internasionalisasi, sosialisasi dan humanisasi. Timbul budaya global dan kesadaran global sehingga terjadi hubungan sistematik, kontraksi, sifat reflektif (tumbuh kesadaran dan kemanusiaan) terhadap sekat pembatas ruang dan waktu, sehingga timbul serba muka antara resiko dan kenyataan. ( Dharma Setyawan Salam, 2004: 207-208)

            Sebagai manajer pemerintahan, pemerintahan daerah kabupaten dan kota mempunyai peranan yang besar dalam mentransformasikan perubahan yang menggambarkan perpaduan antara kenyataan yang ada dalam masyarakat dengan kebijaksanaan politik yang dikeluarkan pemerintah.

            Manajemen pemerintahan daerah dapat digerakkan dengan menempatkan budaya paternalistik pemimpin dengan memiliki:

  1. Wawasan global (global mind set)
  2. Peka terhadap perubahan yang cepat dan sistematik
  3. Kemampuan manajemen konflik
  4. Lebih menghargai proses organisasi daripada struktur hirarki formal
  5. Toleransi terhadap multikultural dan keragaman, luwes dan peka, tetapi memiliki identitas pribadi yang kuat
  6. Kemampuan memanfaatkan perubahan sosial budaya
  7. Terus menerus mempertajam keabsahan paradigma dalam berbagai kondisi sosial budaya (sui generis)
  8. Kemampuan menyusun skala prioritas secara terpadu yang berbentuk jaringan (Dharma Setyawan Salam, 2004: 212-213)

 

B.   Pengelolaan Keuangan dan Anggaran Daerah

Salah satu aspek pemerintahan daerah yang harus diatur secara hati-hati adalah masalah pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Anggaran daerah adalah rencana kerja pemerintah daerah dalam bentuk uang (rupiah) dalam satu periode tertentu (satu tahun). Anggaran daerah atau anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi pemerintah daerah. Menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektivitas pemerintah daerah. Anggaran daerah digunakan sebagai alat untuk menentukan besar pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otoritasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar untuk evaluasi kinerja, alat untuk memotivasi para pegawai dan alat koordinasi bagi semua aktifitas dari berbagai unit kerja. Dalam kaitan ini, proses penyusunan dan pelaksanaan anggaran hendaknya difokuskan pada upaya untuk mendukung pelaksanaan aktifitas atau program yang menjadi prioritas dan prefernsi daerah yang bersangkutan.

Dalam upaya pemberdayaan pemerintah daerah ini, maka perspektif perubahan yang diinginkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah adalah sebagai berikut:

  1. Pengelolaan keuangan daerah harus bertumpu pada kepentingan publik (public oriented). Hal ini tidak saja terlihat pada besarnya porsi pengalokasian anggaran untuk kepentingan publik, tetapi juga terlihat pada besarnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan keuangan daerah.
  2. Kejelasan tentang misi pengelolaan keuangan daerah pada umumnya dan anggaran daerah pada khususnya.
  3. Desentralisasi pengelolaan keuangan dan kejelasan peran para partisipan yang terkait dalam pengelolaan anggaran, seperti DPRD, KDH, Sekda dan  perangkat daerah lainnya.
  4. Kerangka hukum dan administrasi bagi pembiayaan, investasi dan pengelolaan uang daerah berdasarkan kaidah mekanisme pasar, value for money, transparansi dan akuntabilitas.
  5. Kejelasan tentang kedudukan keuangan DPRD, KDH dan PNS-daerah, baik ratio maupun dasar pertimbangannya.
  6. Ketentuan tentang bentuk dan struktur anggaran, anggaran kinerja dan anggaran multi tahunan.
  7. Prinsip pengadaan dan pengelolaan barang daerah yang lebih profesional.
  8. Prinsip akuntansi pemerintah daerah, laporan keuangan, peran DPRD, dan akuntan publik dalam pengawasan, pemberian opini dan rating kerja anggaran, dan transparansi informasi anggaran kepada publik.
  9. Aspek pembinaan dan pengawasan yang meliputi batasan pembinaan, peran asosiasi dan peran anggota masyarakat guna pengembangan profesionalisme aparat pemerintah daerah.

10.  Pengembangan sistem informasi keuangan untuk menyediakan informasi anggaran yang akurat dan pengembangan komitmen pemerintah daerah terhadap penyebarluasan informasi sehingga memudahkan pelaporan dan pengendalian serta mempermudah mendapat informasi (Mardiasmo, 2004: 9-10)

Adapun dimensi keuangan daerah yang perlu diperhatikan adalah:

1) Kewenangan daerah dalam pemanfaatan dana perimbangan keuangan

2) Prinsip pengelolaan anggaran

3) Prinsip penggunaan pinjaman dan deficit spending.

4) Strategi pembiayaan (Mardiasmo, 2004: 26)

            Dalam rangka otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, pemerintah daerah diberi keleluasaan (diskresi) untuk mengelola dan memanfaatkan sumber penerimaan daerah yang dimilikinya sesuai dengan aspirasi masyarakat daerah. Pemerintah daerah harus mengoptimalkan sumber-sumber penerimaan daerah tersebut agar tidak mengalami defisit fiskal.

            Prinsip manajemen keuangan daerah yang diperlukan untuk mengontrol kebijakan keuangan daerah tersebut meliputi:

1) Akuntabilitas

            Akuntabilitas mensyaratkan bahwa pengambil keputusan berprilaku sesuai dengan mandat yang diterimanya. Untuk ini, perumusan kebijakan bersama-sama dengan cara dan hasil kebijakan tersebut harus dapat diakses dan dikomunikasikan secara vertikal maupun horizontal secara baik.

2) Value for Money

Dalam konteks otonomi daerah, value for money merupakan jembatan untuk menghantarkan pemerintah daerah mencapai good governance. Value for money tersebut harus dioperasionalkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. Untuk mendukung dilakukannya pengelolaan dana publik (public money) yang mendasarkan konsep value for money, maka diperlukan Sistem Pengelolaan Keuangan Daerah dan Anggaran Daerah yang baik. Hal tersebut dapat tercapai apabila pemerintah daerah memiliki sistem akuntasi yang baik.

3) Kejujuran dalam Pengelolaan Keuangan Publik (Probity)

            Pengelolaan keuangan daerah harus dipercayakan kepada staf yang memiliki integritas dan kejujuran yang tinggi, sehingga kesempatan untuk korupsi dapat diminimalkan 

4) Transparansi

            Transparansi adalah keterbukaan pemerintah dalam membuat kebijakan-kebijakan keuangan daerah sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh DPRD dan masyarakat setempat. Transparansi pengelolaan keuangan daerah pada akhirnya akan menciptakan horizontal accountability antara pemerintah daerah dengan masyarakatnya sehingga tercipta pemerintahan daerah yang bersih, efektif, efisien, akuntabel dan responsif terhadap aspirasi dan kepentingan masyarakat.

5) Pengendalian

            Penerimaan dan pengeluaran daerah (APBD) harus sering dimonitor, yaitu dibandingkan antara yang dianggarkan dengan yang dicapai. Untuk itu diperlukan analisis varians (selisih) terhadap penerimaan dan pengeluaran daerah agar dapat sesegera mungkin dicari penyebab timbulnya varians dan tindakan antisipasi ke depan (Mardiasmo, 2004: 29-30).

C.   Birokrasi

Era new game juga mengharuskan pemerintah daerah untuk mempersiapkan diri secara institusional. Salah satunya adalah dengan mengembangkan lembaganya sebagai lembaga yang memiliki birokrasi yang sehat dan memiliki wawasan dan jiwa wirausaha. Kesan umum terhadap kinerja birokrasi oleh masyarakat senantiasa dikaitkan dengan segala sesuatu yang serba lambarn, lamban dan berbelit-belit serta formalitas. Dalam penyelesaian urusan kinerja birokrasi selalu mendapatkan hambatan yang memakan waktu, sehingga selalu tertunda penyelesaiannya. Sebenarnya, dengan birokrasi tugas-tugas yang diberikan adalah lebih teratur dan lebih tertib sehingga tidak diharapkan akan terjadi hambatan atau penundaan.

Arus otonomi semakin membuka pandangan baru bagi kinerja birokrasi, dalam rangka mempercepat pelayanan kepada masyarakat. Dengan demikan kesan awal mulai berubah dengan kinerja setelah memahami birokrasi yang dirasakan mempunyai fungsi yang positif. Perubahan kinerja ini menjadi suatu kenyataan yang bersifat imperatif.

Masyarakat yang dinamis telah berkembang dalam berbagai kegiatan yang semakin membutuhkan tenaga-tenaga yang profesional. Seiring dengan dinamika masyarakatdan perkembangannya, kebutuhan akan pelayanan semakin komplek serata pelayanan yang semakin baik, cepat dan tepat, termasuk kinerja birokrasi yang semakin baik pula dalam pelaksanaan otonomi daerah.

 Birokrasi yang berada di tengah-tengah masyarakat dinamis tersebut tidak dapat tinggal diam, tetapi harus mampu memberikan berbagai kebutuhan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Dalam hal ini perlu mendapat perhatian birokrasi dalam mengantisipasi akan kebutuhan pelayanan tersebut:

  1. Sifat pendekatan tugas, lebih mengarah kepada pengayoman dan pelayanan masyarakat, bukan pendekatan kekuasaan dan kewenangan.
  2. Penyempurnaan organisasi, efisien, efektif dan profesional.
  3. Sistem dan prosedur kerja cepat, tepat dan akurat.

Birokrasi  modern tidak lagi berfikir bagaimana membelanjakan dana yang tersedia dalam anggaran, tetapi bagaimana membelanjakan anggaran yang terbatas seefisien mungkin, dan memanfaatkan apa yang diperoleh dari hasilnya.

Dalam era otonomi daerah, pemerintah daerah dihadapkan pada tantangan untuk meningkatkan efesiensi dan profesionalisme birokrasi. Hal ini sangat penting dilakukan untuk mengantisipasi perubahan-perubahan lingkungan yang akan terjadi. Pemerintah daerah perlu memperbaiki mekanisme rekruitmen pegawai negeri, memperbaiki reward and punishment system, meningkatkan gaji dan kesejehteraan pegawai serta mengubah kultur organisasi (Mardiasmo, 2004: 16).

Iklim yang kompetitif memaksa suatu masyarakat atau bangsa untuk mengembangkan kemampuannya untuk bisa ikut serta dalam persaingan yang ketat. Upaya pengembangan diri ini di satu sisi ditentukan oleh kemauan politik melalui pengambilan kebijaksanaan secara tepat. Di sisi lain, pelaksanaannya dipengaruhi oleh kehidupan sosial budaya masyarakat yang bersangkutan.

            Dengan demikian, meskipun pemerintahan nasional masih memegang peranan kekuasaaan manajerial pemerintahan negara yang besar, namun keefektifan dan keefisienan manajemen pemerintahan secara nasional sangat dipengaruhi oleh kemampuan manajemen pemerintahan tingkat bawahnya yaitu propinsi, terutama kabupaten dan kota. Hal ini dikarenakan pemerintahan kabupaten dan kota yang secara langsung mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsanya sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan dalam ikatan sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

            Politik pembangunan nasional yang berorientasi kepada pertumbuhan ekonomi pada masa orde baru belum sepenuhnya menguntungkan rakyat Indonesia. Politik pembangunan orde baru telah menciptakan pola hubungan negara-masyarakat (Zero Sum). Kekuatan negara yang sangat besar berhadapan dengan kekuatan masyarakat sipil yang sangat lemah. Pola tersebut telah menimbulkan dampak negatif yang sangat menghambat perkembangan demokrasi. Terjadinya hal tersebut dikarenakan birokrasi yang sangat represif, otoritarian, sentralistik, korup dan manipulatif.

            Pada hakikatnya dasar pemikiran otonomi daerah adalah pelimpahan wewenang dari manajemen pemerintahan tingkat atas kepada manajemen pemerintahan tingkat bawah. Tujuannya adalah untuk mencapai penyelenggaraan manajemen pemerintahan yang efektif dan efisien. Hal ini merupakan hasil  dari pelaksanaan otonomi daerah selama 25 tahun melalui Undang-Undang no 5 tahun 1974 yang menunjukkan bahwa upaya penyelenggaraan manajemen pemerintahan belum dapat  mencapai hasil yang efektif dan efisien dalam kerangka UUD 1945. ( Dharma Setyawan Salam, 2004: 205-206)

Undang-undang No 32 tahun 2004 mengisyaratkan adanya prinsip pemberian otonomi yang luas, nyata, dan bertanggung jawab. Penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagai sub sistem pemerintahan negara dimaksudkan untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi manajemen pemerintahan daerah dan pelayanan masyarakat sebagai daerah otonom. Daerah mempunyai kewenangan dan tanggung jawab menyelenggarakan kepentingan masyarakat berdasarkan prinsip-prinsip keterbukaan, partisipasi masyarakat dan pertanggungjawaban masyarakat.

Hal ini berarti undang-undang tersebut menunjuk kepada manajemen pemerintahan yang bertumpu pada nilai demokrasi, pemberdayaan, dan pelayanan. Bentuknya adalah keleluasaan dalam mengambil keputusan yang terbaik dalam batas-batas kewenangannya agar seluruh kompetensi yang dimiliki selalu berkembang dalam mendukung kualitas pelayanan publik yang diberikan kepada masyarakat.

Pemerintah daerah diharapkan lebih siap dalam menyongsong setiap perubahan yang akan terjadi. Nilai demokrasi memberi ruang yang lebih luas kepada masyarakat (warga negara) dalam menentukan pilihan dan mengeksperesikan diri secara rasional. Dominasi kekuatan negara dalam menentukan pilihan publik sudah semakin berkurang. Aparatur pemerintah tidak harus selalu melaksanakan sendiri pekerjaannya, tetapi justru lebih banyak bersifat mengarahkan atau memilih kombinasi yang paling optimal antara melaksanakan atau mengarahkan. Hal yang sudah bisa dilaksanakan oleh masyarakat hendaknya tetap diserahkan kepada masyarakat, pemerintah cukup melakukan upaya pemberdayaan atau meningkatkan kemampuannya.

Gaya menajemen pemerintahan wirausaha dapat diterapkan untuk mencapai pemerintahan daerah yang efektif dengan bercirikan:

  1. Pemerintahan daerah lebih memutuskan perhatian kepada upaya pengaturan dan pengendalian daripada sebagai pelaksanaan langsung pekerja publik
  2. Pemerintah daerah mendorong kompetensi antar pemberi jasa .
  3. Adanya pengawasan dari masyarakat atas birokrasi
  4. Mengukur kinerja dengan memusatkan kepada hasil, bukan masukan
  5. Manajemen digerakkan oleh tujuan (misi) bukan oleh ketentuan dan peraturan.
  6. Meninjau kembali status masyarakat sebagai obyek pembangunan dengan menawarkan kepada mereka banyak pilihan baik secara kuantitas maupun kualitas
  7. Berusaha mencegah masalah sebelum muncul
  8. Berusaha untuk memperoleh uang, tidak hanya membelanjakannya
  9. Melaksanakan manajemen partisipatif dalam birokrasi

10.  Lebih menyukai mekanisme pasar daripada mekanisme birokrasi. (Dharma Setyawan Salam, 2004: 213-216)

Pendapat yang tidak jauh berbeda juga disampaikan oleh sejumlah ilmuwan di bidang manajemen dan administrasi publik seperti Osborne dan Gaebler (1992) dengan konsepnya “reinventing government” yang sangat monumental.

            Keberhasilan manajemen pemerintahan daerah dalam menyongsong otonomi daerah sangat tergantung kepada kemampuannya untuk memanfaatkan kebijakan otonomi daerah sebagai daya penambah kekuatan untuk mengatur dan menggerakkan segenap sumber daya organisasi yang ada, baik stuktur organisasi maupun arah dan gaya kebijakan.

            Transformasi sosial-budaya dapat menciptakan iklim manajemen pemerintahan daerah yang efektif dan luwes dan proaktif terhadap dinamika perubahan dalam masyarakat (lokal, nasional, regional dan internasional) bekerjasama dengan pemerintah nasional dan pemerintah propinsi, termasuk pemerintah daerah kabupaten dan kota di dalamnya, serta organisasi lain yang berhubungan dengan pembangunan daerah baik secara langsung maupun tidak langsung.

            Pelayanan umum (publik) perlu alokasi yang lebih adil selaras dengan demokrasi politik dan demokrasi ekonomi. Hal ini menunjuk kepada perlunya manajemen pemerintah daerah kabupaten yang lebih efektif mengandung misi pelayanan yang prima dan aspiratif yang menjamin kebebasan, keterbukaan dan pendelegasian wewenang yang proporsional. Aparatur pemerintah yang memiliki insight, imajinasi dan inovasi tinggi sangat diperlukan agar pemerintah daerah mampu berbuat yang semula dianggap tidak mungkin menjadi mungkin.

D.   Etika Politik dan Pemerintahan

            Dari segi etika, pemerintahan adalah perbuatan atau kegiatan yang erat kaitannya dengan manusia dan kemanusiaan. Karena itu perbuatan pemerintahan tidak terlepas dari kewajiban etika dan moral serta budaya baik antara pemerintah dengan rakyat, antara lembaga/pejabat pemerintahan dengan pihak ketiga. Perbuatan semacam ini biasanya disebut prinsip kepatutan dalam pemerintahan dengan pendekatan moral sebagai dasar berpikir dan bertindak. Prinsip kepatutan ini menjadi landasan etis bagi pejabat dan lembaga pemerintahan dalam melaksanakan tugas kepemerintahan.

            Etika pemerintahan tersebut selalu berkaitan dengan nilai-nilai keutamaan yang berhubungan dengan hak-hak dasar warga negara dalam selaku manusia sosial. Nilai-nilai keutamaan yang dikembangkan dalam etika kepemerintahan adalah:

1)      Penghormatan terhadap hidup manusia dan hak asasi manusia lainnya.

2)      Kejujuran (honesty) baik terhadap diri sendiri maupun terhadap manusia lainnya.

3)      Keadilan (justice) dan kepantasan, merupakan sikap yang terutama harus diperlakukan terhadap orang lain.

4)      Fortitude, yaitu kekuatan moral, ketabahan serta berani karena benar terhadap godaan dan nasib.

5)      Temperance, yaitu kesederhanaan dan pengendalian diri

6)      Nilai-nilai adama dan sosial budaya termasuk nilai agama agar umat manusia harus bertindak secara profesional dan bekerja keras.

Karena pemerintahan itu sendiri menyangkut pencapaian tujuan negara (dimensi politis), maka dalam perkembangannya etika pemerintahan tersebut berkaitan dengan etika politik. Etika politik subjeknya adalah negara, sedangkan etika pemerintahan subjeknya adalah pejabat dan para pegawai.

Etika politik berhubungan dengan dimensi politik kehidupan manusia, yaitu berhubungan dengan pelaksanaan sistem politik seperti tatanan politik, legitimasi dan kehidupan berpolitik. Bentuk nilai keutamaannya seperti demokrasi, martabat manusia, kesejahteraan warga negara, dan kebebasan berpendapat.

Etika politik juga mengharuskan sistem politik menjunjung nilai-nilai keutamaan yang harus dapat dipertanggungjawabkan secara etis maupun normatif. Misalnya legitimasi politik harus dapat dipertanggungjawabkan demikian juga tatanan kehidupan politik dalam suatu negara.

Etika pemerintahan berhubungan dengan keutamaan-keutamaan yang harus dilaksanakan oleh para pejabat dan pegawai pemerintahan. Karena itu dalam etika pemerintahan membahas perilaku penyelenggara pemerintahan, terutama penggunaan kekuasaan, wewenang termasuk legitimasi kekuasaan dalam kaitannya dengan tingkah laku yang baik atau buruk. Wujud etika pemerintahan tersebut adalah aturan-aturan ideal yang dinyatakan dalam undang-undang dasar baik yang dikatakan oleh dasar negara maupun dasar-dasar perjuangan negara, serta etika pegawai pemerintahan. Wujudnya di Indonesia adalah Pembukaan Undang-Undang Dasr 1945 sekaligus Pancasila sebagai dasar negara, serta doktrin dan etika Pegawai Negeri Sipil.

Doktrin Pegawai Negeri Sipil dinamakan “Bhinneka Karya Abdi Negara” yaitu walaupun anggota-anggota KORPRI melaksanakan tugas di berbagai bidang dan jenis karya yang beraneka ragam, tetapi adalah dalam rangka pelaksanaan pengabdian kepada bangsa, negara dan masyarakat Indonesia. Etika Pegawai Negeri Sipil disebut dengan “Panca Prasetya KORPRI”, yaitu anggota KORPRI beriman kepada Tuhan Yang Maha Esa adalah insan yang:

1)      Setia dan taat kepada negara kesatuan dan pemerintah Republik Indonesia yang berlandaskan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.

2)      Menjunjung tinggi kehormatan bangsa dan negara serta memegang teguh rahasia jabatan dan rahasia negara.

3)      Mengutamakan kepentingan negara dan masyarakat di atas kepentingan pribadi dan golongan.

4)      Bertekad memelihara persatuan dan kesatuan bangsa serta kesetiakawanan KORPRI

5)      Berjuang menegakkan kejujuran dan keadilan, serta meningkatkan kesejahteraan dan profesionalisme. (Dharma Setyawan Salam, 2004: 64-65)

Widjaja (Dharma Setyawan Salam, 2004: 67) mengatakan bahwa etika berupa ajaran untuk mencapai tujuan dalam mewujudkan pemerintahan yang stabil dan berwibawa menghendaki kondisi yang baik dari pelaksana-pelaksananya. Dalam rangka menegakkan suatu pemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa, maka etika pemerintahan juga harus memperhatikan perkembangan demokrasi dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara sebagai hubungan yang sinergis antara negara, swasta dan masyarakat.

Sejarah pemerintahan di Indonesia membuktikan bahwa etika pegawai negeri yang tercantum dalam Panca Prasetya KORPRI maupun yang diatur secara tersirat dalam peraturan perundang-undangan yang ada belum mampu menjadi pedoman perilaku bagi pejabat dan Pegawai Negeri Sipil di Indonesia. Misalnya, praktik-praktik penyalahgunaan wewenang serta korupsi, kolusi dan nepotisme tetap marak dalam setiap babakan sejarah pemerintahan di Indonesia.

Karena itu etika pemerintahan harus diimplementasikan secara tegas dalam bentuk peraturan perundang-undangan (baik undang-undang maupun peraturan daerah). Pembuatan undang-undang etika pemerintahan ini didasarkan pada hakikat pemerintahan berdasarkan pandangan etika pemerintahan adalah penerapan suatu kewenangan yang berdaulat secara berkelanjutan berupa penataan, pengaturan, penertiban, pengamanan dan perlindungan terhadap sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu baik secara arbiter maupun berdasar pada peraturan perundang-undangan.

Di samping itu, pembuatan undang-undang etika pemerintahan ini merupakan salah satu upaya untuk mencapai tujuan etika kepemerintahan, yaitu:

1)      Menciptakan pemerintahan yang adil, bersih dan berwibawa.

2)      Menempatkan segala perkara pada tempatnya sesuai dengan kodrat, harkat, martabat manusia serta sesuai dengan fungsi, peran dan misi pemerintahan.

3)      Terciptanya masyarakat demokratis.

4)      Terciptanya ketertiban, kedamaian, kesejahteraan dan kepedulian.

Dapat disimpulkan bahwa pemerintahan pada dasarnya merupakan upaya menjalankan kekuasaan untuk mencapai tujuan tertentu. Namun demikian, dalam menjalankan pemerintahan itu, penguasa (termasuk aparatur pemerintahan daerah) harus bersikap adil, jujur, menjunjung tinggi hukum dan memanusiakan manusia. Karena itu dalam etika pemerintahan, memerintah berarti menerapkan kekuasaa secara adil (baik secara hukum alam maupun hukum positif) dan memanusiakan manusia sesuai dengan harkat dan martabatnya.

Implikasinya dalam menerapkan kekuasaan tidak berdasarkan kekuasan fisik tetapi berdasr asas kesamaan/kesetaraan, kebebasan, kepedulian/solidaritas, dan menjunjung tinggi hukum. Dengan penerapan asas ini maka diharapkan penyalahgunaan wewenang dan kesewenang-wenangan dapat dihindari.

Sebaliknya, penyelenggaraan pemerintahan (pemerintahan daerah) juga memerlukan kekuasaan dalam bentuk wewenang dan otoritas. Dengan kekuasaan ini, pemerintah (pemerintah daerah) memiliki hak untuk menuntut ketaatan dan memberi perintah kepada orang-orang yang diatur atau diperintahnya. Namun demikian, kekuasaan, wewenang, otoritas serta hak-hak yang melekat itu harus memiliki legitimasi (keabsahan) berdasarkan norma tertentu. Di samping itu, sudah menjadi kewajiban moral bagi aparatur pemerintahan untuk mempertanggungjawabkan segala sikap dan perilakunya.

            Syarat-syarat yang perlu dipenuhi oleh aparatur pemerintahan daerah dalam setiap perbuatan hukumnya agar dapat diterima oleh masyarakat adalah sebagai berikut:

1)      Efektifitas. Kegiatan harus mengenai sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan atau direncanakan.

2)      Legitimasi. Kegiatan pemerintah daerah harus dapat diterima masyarakat dan lingkungannya.

3)      Perbuatan para aparatur pemerintahan tidak boleh melanggar hukum.

4)      Legalitas. Semua perbuatan yang dilakukan oleh pemerintah harus berdasarkan hukum yang jelas.

5)      Moralitas. Moral dan etika umum maupun kedinasan wajib dijunjung tinggi.

6)      Efisiensi. Kehematan biaya dan produiktivitas wajib diusahan setinggi-tingginya.

7)      Teknik dan teknologi yang setinggi-tingginya wajib dipakai untuk mengembangkan atau mempertahankan mutu prestasi yang sebaik-baiknya. (Dharma Setyawan Salam, 2004: 88-89)

E.   Partisipasi Masyarakat dalam Pembangunan

Orientasi pembangunan pada pemerintahan sentralistik dan desentralistik berbeda dalam konteks untuk apa suatu pembangunan atau kebijakan dirumuskan. Pada pemerintahan sentralistik pembangunan seringkali justru digunakan untuk kepentingan pemerintah itu sendiri dan sedikit yang diberikan kemanfaatannya kepada masyarakat. Pada pemerintahan desentralistik pembangunan atau kebijakan idealnya dirumuskan justru untuk memenuhi kebutuhan apa yang diinginkan oleh masyarakat. Kelemahan pada pemerintahan desentralistik, seringkali kebijakan berjalan lambat karena harus memenuhi aspirasi dari berbagai kompenen dan lapisan masyarakat, sedangkan pada pemerintahan sentralisitik, suatu kebijakan bisa dijalankan dengan cepat. Namun demikian, secara ideal hasil yang diharapkan dari dua pola perumusan dan pelaksanaan kebijakan di atas, pada pemerintahan yang menganut desentralisasi lebih memenuhi aspirasi publik secara demokratis dibandingkan pendekatan pertama.

Untuk melaksanakan pembangunan daerah secara tepat, efektif dan efisien, dibutuhkan kredibilitas sumber daya manusia masyarakat itu sendiri, dan kualitas aparatur pemerintahan. Di sini dibutuhkan adanya kebijakan-kebijakan dari pemerintah daerah yang mampu merespon persoalan masyarakat setempat. Pembangunan daerah merupakan tugas yang terbebankan kepada seluruh masyarakat di daerah. Pembangunan daerah tidak hanya dimonopoli oleh pemerintah kabupaten dan kota saja, melainkan juga tugas dari masyarakat untuk mengarahkan, menentukan dan mengontrol proses pelaksanaan pembangunan daerah itu sendiri.

Bowman dan Hampton (dalam Ainur Rohman dkk, 2009: 51) menyatakan bahwa tidak ada satupun pemerintah dari suatu negara dengan wilayah yang sangat luas dapat menentukan kebijakan secara efektif ataupun dapat melaksanakan kebijakan dan progam-programnya secara efisien melalui sistem sentralisasi. Karena itu, urgensi pelimpahan kebutuhan atau penyerahan sebagian kewenangan pemerintah pusat, baik dalam konteks politis maupun secara administratif, kepada organisasi atau unit di luar pemerintah pusat menjadi hal yang sangat penting untuk menggerakkan dinamika sebuah pemerintahan. Sebagai sebuah konsep penyelenggaraan pemerintahan, desentralisasi pada akhirnya menjadi pilihan akibat ketidakmungkinan sebuah negara yang wilayahnya luas dan penduduknya banyak untuk mengelola manajemen pemerintah secara sentralistis.

Desentralisasi dalam hal ini juga diminati karena di dalamnya terkandung semangat demokrasi untuk mendekatkan partisipasi masyarakat dalam menjalankan sebuah pembangunan. Pada perkembangannya lebih jauh, desentralisasi lalu menjadi semangat utama bagi negara-negara yang menyepakati demokrasi sebagai landasan gerak utamanya. Kesamaan orientasi desentralisasi dan demokratisasi inilah yang membuat sebuah pemerintahan di masa kini tidak bisa lagi memerintah secara sentralistiks. Terdapat kesadaran baru di kalangan para penyelenggara pemerintahan bahwa masyarakat merupakan pilar utama yang harus dilibatkan dalam berbagai proyek pembangunan.

Isu demokrasi yang semakin menguat terutama di negara-negara berkembang, yang oleh Hungtington diistilahkan sebagai kekuatan gelombang ketiga (third wave) merupakan angin segar bagi semangat mengembangkan desentralisasi secara teoritik. Demokrasi yang mempersyaratkan tumbuhnya masyarakat sipil ditopang dengan sistem pemerintahan desentralistik yang juga mempersyaratkan partisipasi masyrakat secara penuh. Masyarakat sipil dan partisipasinya dalam pembangunan suatu negara merupakan bagian tak terpisahkan. 

Abdul Wahab (Ainur Rohman dkk, 2009: 52) menyatakan bahwa wacana desentralisasi dalam kepustakaan politik dan pemerintahan lokal sebenarnya berangkat dari tradisi pemikiran politik yang poliarkis. Pemikiran politik poliarkis adalah sebuah pemikiran yang memberikan apresiasi tinggi terhadap adanya ruang kebebasan bagi masyarakat. Pemikiran ini juga membiasakan diri dengan pemikiran-pemikiran alternatif untuk memecahkan kebutuhan dari suatu masalah, terutama ditujukan untuk hadirnya unit-unit politik independen di luar cakupan negara. Isu demokratisasi di negara-negara berkembang atau negara dunia ketiga pada era 1980an turut memberikan andil bagi semakin majunya studi-studi baru tentang desentralisasi. Secara konseptual, perspektif politik desentralisasi (political decentralization perspective) seperti pada fokus studi dari Mawhood, Goldberg, Kingsley, Sherwood, Rondinelli dan banyak pakar lainnya merupakan sumbangan atas perkembangan pemerintahan modern yang bersifat devolutif. Secara prinsip dikemukakan bahwa desentralisasi adalah devolusi kekuasaan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah (the devolution of power from central to local government).

Di Indonesia, keberadaan UU No 5 Tahun  1974 tentang Pemerintahan Daerah dianggap sebagai sumber sentralisasi kebijakan pembangunan. Dengan datangnya reformasi pemerintahan dan melahirkan UU No 22 Tahun 1999 dan UU No 25 Tahun 1999, dan direvisi dalam UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah lebih membuka peluang partisipasi publik direalisasikan dalam rangka merumuskan kebijakan pembangunan. Walaupun demikian, masih membuka sejumlah pertanyaan, di antaranya sejauh mana keberadaan undang-undang yang demokratis tersebut melahirkan kebijakan pembangunan yang demokratis dan benar-benar menghasilkan suatu produk pembangunan yang diharapkan oleh publik.

Banyak kasus perumusan kebijakan yang belum benar-benar mengadopsi kaidah demokrasi secara substansial. Demokrasi dan partisipasi publik yang diterapkan masih sebatas isu formal dan begitu pula dalam pelaksanaan di lapangan. Di berbagai daerah masih terdapat tarik-menarik baik antara kepentingan pusat dan daerah, maupun kepentingan pemerintah dan warga, dari tarik-menarik tersebut, fakta umumnya kepentingan publik seringkali terabaikan.

Partisipasi publik dalam perumusan dan pelaksanaan APBD pada pemerintahan, misalnya, memiliki fungsi penting dalam rangka mengurangi bahkan mengantisipasi aparatur yang bermaksud melakukan penyelewengan terhadap penyaluran dan penggunaan APBD sebagaimana yang terjadi selama ini. Beberapa contoh kasus menunjukkan partisipasi publik masih lemah dalam rangka ikut serta merumuskan kebijakan pembangunan daerah yang tercermin dalam proses perumusan APBD-nya.

Penelitian yang dilakukan oleh Solidaritas Gerakan Anti Korupsi (SoRAK) Aceh, Lakaspia Institute, CAJP serta didukung oleh Partnership di enam kabupaten/kota di Aceh, yakni Kota Banda Aceh, Kota Lhoksemawe, Bireun, Aceh Tengah, Aceh Barat dan Aceh Utara, menunjukkan bahwa Anggran Belanja dan Pendapatan Kabupaten/Kota (APBK) 2007 dinilai sangat mengecewakan. Partisipasi publik masih sangat rendah. Dari enam kabupaten/kota yang diteliti diperoleh gambaran bahwa 74 % masyarakat menyatakan tidak pernah secara aktif ikut serta dalam pembangunan melalui mekanisme musyawarah kerja pembangunan (musrenbang). Selain itu, 68 % masyarakat tidak tahu persis visi dan misi kepala daerah yang baru, serta 92 % lainnya tidak pernah membaca dokumen perencanaan pembangunan pemerintah daerah (Ainur Rohman dkk, 2009: 53).

Demikian pula di beberapa daerah lainnya dapat disimpulkan bahwa partisipasi publik dalam proses pembangunan daerah belum berjalan secara maksimal. Di antara berbagai contoh tersebut, yang sering muncul adalah partisipasi dalam pengertian kualitas dan kuantitas. Adakalanya partisipasi publik bisa dinilai tinggi dalam konteks kuantitas atau keterlibatan secara fisik namun belum membuahkan hasil yang maksimal dalam konteks kualitas. Misalnya, perumusan kebijakan APBD masih sering sebatas mementingkan “keinginan” daripada “kebutuhan” yang sesungguhnya. Masyarakat belum mampu mengidentifikasi dan merumuskan kebutuhannya sendiri secara ideal, sehingga apa yang dinyatakan oleh elit pemerintahan dianggapnya sebagai suatu kebenaran.

Dalam konteks kesejahteraan, keberhasilan sejumlah pemerintah daerah dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya memang belum maksimal ditinjau dari pencapaian angka human development index (indeks pembangunan manusia- IPM) sebagai indikator kesejahteraan masyarakat. Saat ini IPM daerah-daerah baru mencapai angka 60 hingga 69. Adapun angka IPM ideal menurut World Bank adalah 80 (Ainur Rohman dkk, 2009: 54)

Dalam pengamatan sementara ini, dapat disimpulkan proses yang terjadi dalam partisipasi pembangunan di daerah secara formal sudah dilaksanakan, namun belum menghasilkan arah kebijakan yang berarti  dalam rangka menyelesaikan masalah-masalah yang terdapat dalam masyarakat. Ironisnya terdapat suatu tradisi umumnya program pembangunan yang seringkali hanya merupakan pengulangan-pengulangan masa lalu. Program pembangunan yang direncanakan belum didahului dengan studi dan analisis yang mendalam tentang mengapa, bagaimana, dengan cara dan untuk apa suatu kebijakan diterapkan.

Di sisi lain, aspek kepentingan politik segolongan masyarakat dan pertentangannya dengan lainnya seringkali mengabaikan kepentingan umum dari tujuan pembangunan itu sendiri. Hal tersebut di lapangan pada akhirnya mengakibatkan masyarakat menjadi korban tarik-menarik secara politis dalam proses perencanaan pembangunan itu sendiri. (Ainur Rohman dkk, 2009: 55)

            Masyarakat ikut berpartisipasi dalam pembangunan, sebab dalam diri mereka ada keinginan dan kegairahan untuk merubah masa depannya agar lebih baik. Keinginan serta kegairahan tersebut harus dapat terwujud, sebab usaha-usaha dari pembangunan itu langsung menyangkut kepentingan dan kebutuhan masyarakat yang bersangkutan. Ada dua faktor yang mempengaruhi terhadap berhasil atau gagalnya partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan sebagaimana dikemukakan oleh Conyers (Ainur Rohman dkk, 2009: 49) yaitu: pertama, hasil keterlibatan masyarakat itu sendiri, masyarakat tidak akan berpartisipasi atau kemauan sendiri atau dengan antusias yang tinggi dalam kegiatan perencanaan kalau mereka merasa bahwa partisipasi mereka dalam perencanaan tersebut tidak mempunyai pengaruh pada rencana akhir. Kedua, masyarakat merasa enggan berpartisipasi dalam kegiatan yang tidak menarik minat mereka atau yang tidak mempunyai pengaruh langsung dapat mereka rasakan.

Dari berbagai pengalaman pembangunan daerah menunjukkan bahwa tanpa partisipasi masyarakat, maka pemerintahan daerah kekurangan petunjuk mengenai kebutuhan dan keinginan masyarakatnya. Investasi yang ditanamkan di daerah juga tidak mengungkapkan prioritas kebutuhan masyarakat. Selain itu sumber-sumber daya masyarakat yang potensial untuk memperbaiki kualitas hidup masyarakat daerah tidak terungkap, dan standar-standar dalam merancang pelayanan dan prasarana yang tidak tepat.

Berbagai kasus yang tersaji menunjukkan bahwa dengan dibukanya kesempatan berpartisipasi, masyarakat menjadi lebih perhatian terhadap permasalahan yang dihadapi di lingkungannya dan memiliki kepercayaan diri bahwa mereka dapat berkontribusi untuk ikut mengatasinya. Proses dialog stakeholders telah mendorong pemerintahan agar lebih terbuka terhadap masukan stakeholders lain dan lebih responsif terhadap tuntutan  masyarakat. Berbagai praktik partnership menunjukkan bahwa kerja sama yang baik hanya dapat berlangsung apabila komunikasi yang sehat antara pemerintah dan masyarakat terbangun (Sumarto dalam Ainur Rohman dkk, 2009: 48)

Daftar Pustaka

Ainur Rahman dkk. Politik, Partisipasi dan Demokrasi dalam Pembangunan. Malang, Averroes Press, 2009

Deddy Supriady Bratakusumah dan Dadang Solihin. Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Jakarta, Gramedia, 2004

Dharma Setyawan Salam. Manajemen Pemerintahan Indonesia. Jakarta, Djambatan, 2004

HAW. Widjaja. Otonomi Daerah dan Daerah Otonom. Jakarta, RajaGrafindo Persada, 2002

Mardiasmo. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta, Andi, 2004